Forarbeider til forskrifter

I januar kom forskrifter om kvalifikasjonskrav for ansatte i folkebibliotek, med krav om fagutdannet biblioteksjef. Eksempler på bibliotekspesifikke fag er listet opp i Kulturdepartementets høringsnotat, før forskriftene ble vedtatt. Hvor tungt veier denne lista i tolkningen av forskriften?

Espen Søyland Bakjord

Espen Søyland Bakjord er juridisk rådgiver i Nasjonalbiblioteket

Vi har blitt spurt om hvordan forarbeidene til forskrift om kvalifikasjonskrav for ansatte i folkebibliotek skal forstås. I tillegg lurer noen på om forarbeider til forskrifter generelt sett har noen betydning ved fortolkningen av forskrifter.

Jeg skal ikke forsøke å skrive en inngående artikkel om rettskildelære der man etter boka1 skal gjennom rettskildeprinsippene ”relevans, slutning og vekt”! Jeg forsøker her en nokså kortfattet tilnærming.

Ved forarbeider til lover har vi som kjent alt fra NOU-er og komitéuttalelser, høringer og departementsbetraktninger til Prop L-er og uttalelser i Lagtinget.

Forarbeidene til en forskrift kan eksempelvis være skriftlige uttalelser i forbindelse med komitearbeid, eller selve høringen av en forskrift, herunder også høringssvar. Som et utgangspunkt bør vi kunne si at forskriftsforarbeider er relevante rettskilder. Mer interessant er at de må sies å ha gjennomgående lav rettskildemessig verdi.

En begrunnelse for dette er at det ofte er ganske vanskelig å finne frem til denne type forarbeider, og spesielt gjelder det der forarbeidene bare finnes som saksdokumenter i forvaltningens arkiver. Det kan hende at slike dokumenter er noe lettere tilgjengelig nå enn tidligere. Finner man først frem er det likevel ikke alltid godt å vite hvordan forarbeidene skal tolkes, verken i seg selv eller i forhold til andre rettskilder. Generelt kan man også hevde at lovgiver bør gi regler i selve forskriften, og ikke gjemme detaljene i forarbeidene. Hvis situasjonen endrer seg ved at et forskriftsforslag ikke får den ønskede respons, eller det kommer inn ny informasjon, da kan det naturlig nok bli tidkrevende å tolke og anvende forarbeidene på fornuftig vis.

Det kan selvsagt variere fra område til område hvor sentrale forarbeidene er, og også hvor enkle de er å forstå. Forskriften til åndsverkloven er eksempelvis en nokså stor juridisk hodepine å finne ut av, og her griper man kanskje oftere til forarbeidene til forskriften for å finne ut av hva som er ment. Åndsverkloven er dessuten et område hvor internasjonale konvensjoner legger føringer på hva som er riktig fortolkning.

ILL-paragraf-symbolMed dette lar vi teorien ligge og jeg går over til den nærmere definisjonen av krav til fagutdannet biblioteksjef i kommunene. I forskriften § 2 knyttes kravet opp mot bachelor- eller høyere grad med minst 120 studiepoeng bibliotekspesifikke fag. Dernest kan kravet oppfylles ved bachelor- eller høyere grad med minst 60 studiepoeng i såkalt bibliotekspesifikk påbygning. Alternativt kan man også ha ”tilsvarende utdanning”.

Spørsmålet som ble stilt er om høringsnotatet er en autoritativ kilde ved fortolkningen av forskriften, særlig med henblikk på uttrykket ”bibliotekspesifikke fag”. Notatet er nokså lett tilgjengelig, og jeg antar det er godt kjent på fagfeltet. Det er med andre ord naturlig å tillegge dette forarbeidet en viss vekt, men jeg vil likevel ikke gå lenger enn at høringens opplisting av relevante fag er en nyttig illustrering av vurderingstemaet. Uansett kan det neppe herske tvil om at listen ikke er uttømmende, her heter det nettopp ”eksempler på biblioteksrelevante fag”. Man kan være enig eller uenig i behovet for en uttømmende liste, men i alle fall ville det vært utfordrende å holde en slik fagkombinasjonsliste oppdatert. Vi får tro at et visst rom for skjønn ved utøvelsen av regelverket også kan være et gode.


Noter:

  1.  Se for eksempel Rettskildelære av Jan. E. Helgesen (2014).